川普時代來臨，非洲應該要學著當老大

作者：謝宜儒 台灣大學政治系公共行政組在學生

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非洲是川普競選過程中被忽略的一方，沒有人能夠確定往後政策走向。當選消息一出後，有專家推測川普反全球化的傾向會將非洲推向中國，而非洲經濟可能在美國政策轉向後遭受嚴重打擊。值得注意的是，很多人預測美國限縮貿易優惠下的非洲會變得如何，卻較少人關心非洲國家往後可以怎麼做。難道在世界體系中，非洲就只能扮演如此消極、被動的角色嗎？

時代背景驅動的非洲政策

冷戰時期美蘇為了防止對方勢力擴大，不斷拉攏其他國家加入自己的陣營，這時在聯合國擁有多數席次的非洲國家具有關鍵影響力，因此是結盟的上上選。除大力提倡「人權外交」的卡特總統特別重視人權保障外，其餘任總統多受「反共」立場牽制而以戰略考量來決策。

冷戰後美軍因人道救援遇害，柯林頓試圖轉向經貿合作，在2000年通過《非洲增長與機會法案》(Africa Growth and Opportunity Act，簡稱：AGOA)。但是隔年「九一一事件」的發生卻讓小布希總統以安全為重，增加北非和非洲之角的反恐行動，以及對西非的能源需求。

歐巴馬上任後，隨著金磚五國等新興工業國家快速崛起，中國又超越美國成為非洲最大的貿易夥伴，讓美國備感威脅，因此歐巴馬在執政後期多次表示對於美非經貿的重視。比如發佈於2012年的《美國對撒哈拉以南非洲地區的戰略》除了重申民主強化、支持經濟增長、以及非洲和平與安全之促進，更首次將非洲定義為「充滿機會和希望的地區」，強調促進非洲的機會與發展。隔年國務卿凱瑞(John Kerry)也在一次對外簽約儀式中提到「外交政策即經濟政策，經濟政策也是外交政策」，顯示美國對非政策上的轉變。近期於2014年舉辦的首屆「美國─非洲峰會」(U.S.-Africa Leaders Summit)，也以經濟議題為核心來推進美非關係。由此可見，經濟已成為美國擬訂對非政策的重要考量。

AGOA是否能讓非洲鹹魚大翻身

《非洲增長與機會法案》(以下簡稱：AGOA)是美國給予撒哈拉以南非洲國家的單向貿易優惠，它能讓約一千八百項非洲當地生產的產品享有免稅且不受配額限制等優惠條款銷往美國。2000年經美國國會立法通過，並在2015年由歐巴馬總統簽署效期延長至2025年。此法案的設立目的在於刺激非洲經濟成長及創造就業機會，同時營造有利美商的投資環境，朝向雙邊自由貿易協定邁進。

(2016年《非洲增長與機會法案 AGOA》部長級會議/ 圖片來源：USDOL)

此法案主要是鼓勵農業及製造業出口。針對部分國家又特別給予「紡織品和成衣」出口免稅優惠，其中若符合「低度開發國家」資格，則能再享有較為寬鬆的原料來源限制，使之能降低成本以增加產品競爭力。然而，並非每個非洲國家都能享有AGOA優惠，受惠國資格須經美國總統每年核可。衡量準則包括市場經濟、打擊貪腐、勞工權利保障、外交政策等，因此必須努力改善人權或法規等以符合資格，表示美國對撒哈拉以南非洲國家的政治經濟有一定程度的影響力。

一直維持受惠國資格的南非是AGOA最大受益者。相對其他非洲國家而言，南非的產業發展較多元，在金融業、礦業、汽車業、農業都有不錯表現。位居出口第三的汽車業尤其從中獲得滿滿成長動力，不斷吸引德國賓士及BMW等外資投入並大量銷往美國，同時也成功帶動零配件生產。至今年8月為止，南非輸出汽車及零配件至美國約佔對美貿易總額82%。除了吸引外資外，幫助南非維持非洲最大經濟體也是它緊握AGOA的原因。事實上，美國早對南非的雞肉反傾銷稅感到強烈不滿，意圖取消其AGOA資格來制裁。待雙方歷經長達一年的談判後，南非終究在出口考量下妥協，2015年廢止該稅來換取延長受惠國資格，足見其對於AGOA的依賴程度。

從南非的例子可以發現，AGOA為發展良好的非洲國家帶來更多投資誘因與經濟成長；反之不受AGOA關照的國家，它們的經濟便會因此跌入萬丈深淵嗎？我們不妨從喪失受惠國資格的甘比亞與馬達加斯加來一探究竟：

甘比亞是瀕臨大西洋的小國，國土面積不到台灣的三分之一。經濟型態除去仰賴自然風光的觀光業外，以農業為主，工業方面幾乎只有簡單加工。本來以為AGOA是發展工業的好契機，無奈國內設備老舊，缺乏足夠發電廠與大型機具，電力供應不穩定讓外資進入意願低。2014年，甘比亞更因人權問題被美國從AGOA名單中除名，甘比亞政府不以為然，反倒「恭喜」美國的決策，並表示該國從來沒有從中受益。觀察隔年貿易額也可發現，甘比亞對美出口額不減反增，可見AGOA對甘比亞經濟影響似乎不那麼深刻。

馬達加斯加過去二十年來一直仰賴成衣出口賺取大量外匯，同時也創造許多就業機會。AGOA通過前，該國九成的成衣製品都輸往歐盟；AGOA開啟美國市場後，約有1/3至1/2貨品大量銷往美國，甚至在2005年美國超越歐盟成為馬島最大輸出國。然而在2009年喪失受惠國資格後，對美出口因此大幅下降了百分之七十四，企業數目從2005年的一百二家縮減至七十九家，就業人數也由十萬人減少至七萬九千人。2014年重返受惠國後，出口額立刻倍增，反映出馬島紡織與成衣業的確受AGOA影響很大。

西方舊勢力與東方新面孔間的拉鋸戰

說到美國在非洲的經營，就不得不提及它最大競爭對手中國。兩者最大不同在於美國注重非洲的良善治理，因此會像上段提到的AGOA資格審查一樣，以衡量準則改善為前提來決定是否提供援助；與美國不同的是，中國主張「不干預內政」。

(中國與美國在非洲展開一場頗為激烈的拉鋸戰。/ 圖片來源：USDOA)

兩者在投資面向與經營手段也有所不同，以馬利(Mali)為例：

馬利是西非面積第二大國，自然資源有限卻擁有極具發展潛力的三角洲農業區，因此成為中、美兩國競爭之地。對此，美國「千禧年挑戰公司」計畫提供灌溉工程，並協助小農取得土地所有權。美國的援助背後隱藏著附帶條件，也就是馬利必須在公平治理、鼓勵經濟自由、造福於民等三面向有一定的表現，才能獲得千禧年挑戰計畫援助。相較之下中國大手筆地直接提供橋梁、醫療中心、體育館等大型的基礎建設，並間接以不透明手段取得農地所有權等利益交換。

雖然美國積極與當地政府協調三角洲計畫所需土地，承包該地區供水系統工程的卻是中國公司。事實上，儘管美國政府願意支付大型計畫且鼓勵私人企業投資，但美國投資者注重安全與穩定，私人營造業顯然對非洲工程興趣缺缺；對比之下，中國的投資型態較多元，上至國營企業，下至個人小本經營。其中又以國營企業特別引人注目也最具影響力。憑著國家補助這點在背後撐腰，所以能承擔較大風險，甚至能夠削價競爭來取得大量工程標案。這些工程標案所需人力多從國內直接輸出，國內嚴重的失業問題也就因此得到了解套。

美國附帶條件的技術支援對比中國直接免費提供的基礎建設，前者流程繁複而緩慢，後者快速而不拖泥帶水，這點就足以讓某些短視近利的非洲國家領導者或政客迅速投往中國懷抱。但仔細一瞧，中國承包商拿下建案後，隨之而來的是大量中國勞工、廉價原料、低利息資金，快速進入非洲市場後也讓本地業者無力競爭，再讓資金流回中國。因此一方認為上述經營模式根本是舊殖民時期的翻版，假借援助當地來回饋母國的新形式殖民主義；但有一方認為中國只是利用非洲，來解決國內人口過剩帶來的就業與社會安定問題，甚至指出勞工大量來源是囚犯，藉此合理化解釋中國總能以低價取得標案。

無論美中投資非洲的手段為何，兩者在能源需求、政治支持，以及對非出口上的相同目標必然會導致競爭。非洲為了取得援助而試圖迎合美國開出的條件；或者滿足中國檯面下的要求，如此聽來彷彿刀俎上的魚肉，任由宰割。然而轉念一想，美、中兩國在非洲的投資很多是互補的，像是中國建造醫院而美國提供醫療人員培訓，競爭對非洲而言或許也可以是很好的發展機會。

川普執政後的一切仍是未知數，即便《AGOA》仍保有近十年效期，現階段美國對非洲的進口過度集中在安哥拉(Angola)、奈及利亞(Nigeria)及南非等少數國家，亦集中在少數產品，如能源、紡織成衣及運輸設備。如此分配下即使享有出口優惠，AGOA對個別非洲國家的影響不見得有很大的助益。以非洲整體來看，國家數目多與礦產資源豐富是重要優勢，但前者卻在種族或資源競爭下衝突不斷，浪費了國際局勢中的政治影響力；後者也常因為上位者目光短淺而輕易將開採權，甚至管理權拱手讓人，形同斷送國家命脈。

美中競爭會為非洲帶來好處並非指非洲能在兩大國之間遊走，坐享漁翁之利，而是趁非洲還被視為「有利可圖」之時，非洲政府間應加強區域整合，讓團結合作發揮一加一大於二的力量。除此之外，領導高層應該在美中的援助下將視野放低基礎民生但放遠未來，將資源用在真正改善基本生活條件、協助產業結構轉型及朝向多樣化產業發展。換言之，主導權應由非洲掌握，別過分討好金主，也別為現狀而斷送了未來。

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封面照片來源： Gage Skidmore

參考資料來源：《海峽評論》期刊、經貿透視雙周刊資訊網、經濟部投資業務處、聯合新聞網、VOA、AGOA.info、IOL Business Report、SAIIA、MCC